Hacia finales de los sesenta se puso de moda, sobre todo en la Costa Oeste de Estados Unidos, el budismo zen; o, mejor dicho, una versión del budismo zen adaptada a los usos y costumbres del estudiante californiano. La moda se debió, en parte, a que las nuevas doctrinas abrían nuevos horizontes; y, en parte también, a que, en apariencia, dispensaban de la obediencia a la moral convencional, juzgada por aquel entonces anticuada y represiva; pero, sea como fuere, de esa moda surgió una multitud de anécdotas, algunas verdaderas y otras apócrifas, que querían ilustrar el modo de pensar de los maestros del zen. Una de ellas, sobre cuya autenticidad no puedo pronunciarme, es como sigue. Cuentan que un día se acercaron dos peregrinos a un monasterio zen; cuando les recibió un monje, le pidieron un consejo para vivir mejor. "Deben ustedes comer menos", les contestó el monje, y los peregrinos, agradecidos, se marcharon. Al día siguiente se repitió la escena, y el consejo del monje fue el mismo. Los peregrinos volvieron a despedirse, algo perplejos; regresaron al día siguiente, y cuando el monje les repitió: "Deben ustedes comer menos", ellos contestaron: "Eso ya nos lo ha dicho; ¿no tiene usted otro consejo?". A lo que replicó el monje: "Pero, ¿ya han empezado ustedes a comer menos?".

Si el lector sustituye los peregrinos por la opinión pública, el maestro zen por las autoridades económicas y "comer menos" por "adoptar medidas estructurales", se situará en la actitud mental adecuada para enjuiciar el reciente paquete de medidas liberalizadoras puesto en marcha por el Consejo de Ministros el 21 de febrero de este año: el Gobierno ha vuelto a insistir en la necesidad de llevar adelante una lista de reformas económicas que, en su mayor parte, ya habían sido debatidas en años anteriores, y parte de la opinión pública ha tachado de vieja esa lista; cuando lo cierto es que, si la lista es vieja es, precisamente, porque está casi toda por aplicar, y aun por diseñar. Así las cosas, vale la pena preguntarse en qué consisten esas medidas; qué beneficios se espera de su aplicación y por qué resulta tan difícil ponerlas en práctica.

¿Qué son las medidas estructurales?

Hay que advertir que el calificativo de "estructural" se aplica a menudo a una medida a la que no se sabe llamar de otra forma, y es así una especie de default option del catálogo del legislador; en esencia, el calificativo debería reservarse para aquellas medidas cuyos efectos quieren ser más profundos y duraderos que los de la política monetaria y fiscal ­que afecta casi únicamente a las variables macroeconómicas­ y que se dirigen a modificar, bien instituciones ­es una medida estructural, por ejemplo, el estatuto del Banco de España­, bien comportamientos y actitudes de los agentes económicos. Si analizamos bajo este prisma el reciente "Guión de medidas liberalizadoras" propuesto por el Gobierno, podemos dividir sus componentes en dos grandes grupos:

· Medidas estructurales en sentido estricto: propuesta de Ley del Suelo, propuesta de Ley de Telecomunicaciones, medidas relativas al Tribunal de Defensa de la Competencia y normativa sobre Colegios Profesionales.

· Incentivos propuestos para colectivos particulares: creación de las cooperativas de transportistas para la compra de gasóleo, incentivos a la vivienda, acceso de las Pymes a fuentes de financiación.

Las medidas del segundo grupo no merecen el calificativo de estructurales ni de liberalizadoras, pero sí algún comentario: la autorización a los transportistas a que se asocien para comprar directamente el gasóleo, fruto de la reciente huelga del transporte, resulta algo pintoresca, y para verlo basta hacerse dos preguntas: ¿de dónde vendrá la transferencia de renta que va a parar a manos del transportista? Si de las gasolineras, podemos augurar un conflicto en el sector; si no viene de las gasolineras ni del Presupuesto, vendrá del consumidor que no se haya convertido en cooperativa, lo cual sienta un mal precedente. Y la segunda: ¿por qué necesita el transportista una autorización para negociar la compra de gasóleo? Hay muchas empresas ­no siempre de transporte­ que llevan muchos años haciéndolo. Los incentivos fiscales a la vivienda están fuera de lugar: ¿por qué bajar el IVA cuando los tipos de interés, mucho más importantes en el coste, están más bajos que nunca? En cuanto a la financiación de las Pymes, hay que esperar a la medida concreta para pronunciarse, pero puede uno dudar que quede algo por ensayar en este terreno. Sea como fuere, no nos ocupemos más de este grupo y pasemos al primero.

Las medidas estructurales del primer grupo sí pueden llamarse estructurales y presentan un elemento común: tienen como objetivo último una reducción del potencial inflacionario de nuestra economía, que se busca a través de la introducción de una mayor competencia. En general, esa reducción del potencial inflacionario se manifiesta en dos etapas: en la primera, en la medida en que los nuevos entrantes en el mercado utilicen el precio de sus bienes o servicios como elemento de competencia, el nivel de precios tenderá a bajar de una vez (lo que se llama un efecto escalón); en lo sucesivo, cuando los agentes situados en mercados con más competencia experimenten un aumento de sus costes ­por un aumento de los salarios, del coste de las materias primas o de los impuestos­ se lo pensarán dos veces antes de trasladar ese aumento a los precios finales, por temor a que sus competidores acepten una reducción temporal de márgenes y los expulsen del mercado con precios más bajos; y, por consiguiente, la economía resistirá mejor los choques inflacionarios en el futuro. Todo ello, naturalmente, en el supuesto que los vendedores no se pongan de acuerdo para fijar sus precios, que es justamente lo que el Tribunal de Defensa de la Competencia está encargado de perseguir.

He aquí, pues, el secreto de las medidas estructurales: se llaman así porque pretenden cambiar la estructura de la economía; como lo que se considera conveniente es cambiarla en el sentido de hacerla más flexible y más resistente a las presiones al alza sobre el nivel de precios, y un modo ­quizás el único modo­ para lograrlo es introducir competencia, resulta que, en la práctica, y en una economía como la nuestra, las medidas estructurales suelen coincidir con las que tienden a introducir mayor competencia en el sistema: de ahí que a veces se las llame estructurales y a veces liberalizadoras. En las circunstancias actuales, viene a ser lo mismo. La descripción anterior, al privar a las medidas estructurales de ese halo de misterio que suele rodearlas, puede producir cierto desencanto en el lector, que quizá se había imaginado que en ellas estaba la solución de todas nuestras dificultades. Pues bien, no es así: las medidas estructurales de las que hoy se habla tienen un propósito muy importante, pero limitado; tienen beneficios potenciales, pero circunscritos, en lo que se puede ver y medir, al ámbito de la inflación; y es con esos beneficios potenciales ­y no con otros­ con los que hay que comparar sus costes. Recuérdese, además, que esas medidas estructurales son buenas, primero, porque uno considera que una inflación menor confiere a una economía una ventaja de primer orden; y, segundo, porque estima que la única forma de mantener a raya los precios es introducir competencia en los mercados; ambas consideraciones son plausibles y están hoy generalmente aceptadas; pero no son inmutables como los axiomas de Euclides.

¿Por qué tardan tanto?

Si uno estima, como yo, que le resultará muy difícil a una economía como la nuestra desenvolverse en su entorno natural, que es el europeo, con una tasa de inflación más alta que la de sus vecinos; y si reconoce que la introducción de competencia reduce las tensiones inflacionistas, hay que preguntarse por qué no nos acabamos de decidir a poner en práctica esas medidas estructurales; por qué el monje de la anécdota lleva por lo menos media década dándonos el mismo consejo. Hay varias explicaciones para ello; todas contienen elementos de verdad y resulta aleccionador dar un breve repaso a dos de ellas.

Empecemos por el argumento de economía política, expuesto en nuestro país con brillantez e insistencia por el anterior presidente del Tribunal de Defensa de la Competencia, M.A. Fernández Ordóñez: las medidas de liberalización perjudican mucho a unos pocos y benefician poco a muchos; los pocos se organizan, mientras que los muchos no tienen interés en hacerlo; el resultado es que el legislador cede a las presiones de los pocos organizados, y las medidas no prosperan. No es difícil pensar en algún ejemplo: una reducción de la tarifa de un monopolio perjudica enormemente a la empresa concesionaria, mientras que el beneficio que el ciudadano normal percibe en su bolsillo es infinitesimal: por consiguiente, el monopolista empleará todos los medios a su alcance para bloquear la medida, y no se enfrentará a una oposición organizada.

Hay otra línea de argumentación, más jurídica: las medidas estructurales afectan a derechos, mecanismos y procedimientos que están recogidos en multitud de textos legales, en materias sobre las que las competencias suelen estar repartidas entre diversos niveles de la Administración: Administración central, Comunidades Autónomas y Corporaciones locales. Por consiguiente, la puesta en marcha de una medida estructural implica un proceso legislativo largo y difícil, en cada uno de cuyos pasos habrá que enfrentarse a la situación que describíamos en el párrafo anterior, y sufrir un enorme desgaste de capital político.

Los dos argumentos anteriores le infunden a uno cierto pesimismo: el primero nos sugiere que es tal el peso de los intereses creados, que impedirá que progrese cualquier intento liberalizador; el segundo, que habría que reformar hasta la Constitución para poder moderar el crecimiento de los precios. Estimo, sin embargo, que el asunto no está irremediablemente perdido; que las dificultades que acabamos de poner de manifiesto reflejan, en buena parte, la complejidad de las propias medidas; y que, por consiguiente, la puesta en práctica de éstas es posible, pero requiere preparación técnica y una labor tenaz de convencimiento.

Una tarea ingrata

En primer lugar, la complejidad de las medidas estructurales está en la naturaleza de las cosas, porque afectan no sólo a comportamientos económicos, sino a estructuras sociales y jurídicas que, en una sociedad como la nuestra, podrían ser calificadas de fundamentales: así, por ejemplo, es lícito pensar que las corporaciones locales deberían poder intervenir en la ordenación de su territorio más allá de lo que significa la declaración de zonas protegidas o el enunciado de determinadas reglas urbanísticas generales. Por lo que se refiere a la regulación de las profesiones, los Colegios han tenido de antiguo la misión de velar por la buena conducta de sus afiliados, porque se les supone más cualificados que los tribunales ordinarios para enjuiciarla. No hace falta, pues, aludir a la existencia de intereses inconfesables para explicar la prevención con que algunas de esas medidas son recibidas; y, dicho sea de paso, tampoco basta con acudir a los casos de corrupción urbanística que sin duda se han producido, ni al hecho que algunos Colegios hayan terminado por no ser tales, sino meras asociaciones de defensa de intereses de sus afiliados, para justificar la bondad de esas medidas estructurales: la corrupción puede ser tratada por otros métodos, y los Colegios profesionales pueden ser reformados.

En segundo lugar, los mecanismos por los que las medidas estructurales pueden lograr su objetivo son mal conocidos; por consiguiente, no es fácil saber cuánto se reducirá la inflación como resultado de la adopción de una medida dada y qué efectos colaterales generará ésta: por ello no resulta fácil presentar esas medidas con un mínimo análisis coste-beneficio que facilite una discusión razonada y permita poner en evidencia cuándo la oposición a las medidas es contraria al interés general. De ahí la necesidad de una cierta preparación técnica.

Finalmente, los intereses creados existen y, en muchos casos, son legítimos; el político tiene, pues, ante sí la tarea de convencer a los afectados de la conveniencia de renunciar a algunas cosas en beneficio de la comunidad. Esta es, naturalmente, una tarea difícil; pero es la única que justifica la existencia del político en un régimen democrático y en una economía de mercado: no se puede estar recurriendo siempre al decreto para llevar a cabo lo que uno quiere hacer.

Por todo ello, cabe desear que el Gobierno siga insistiendo en la necesidad de mejorar nuestras estructuras, para reducir nuestra propensión a subir los precios, y también para otras cosas; cabe desear también que las medidas correspondientes resistan el análisis y no se basen tan sólo en apreciaciones particulares y ejemplos singulares; cabe esperar, por otra parte, que todo eso lleve tiempo; y que, por consiguiente, dentro de poco volvamos a oír el mismo consejo de los labios del maestro zen.

 
Las medidas de liberalización perjudican mucho a unos pocos y benefician poco a muchos; los pocos se organizan, mientras que los muchos no tienen interés en hacerlo